คอร์รัปชั่น

เดือนที่ผ่านมา เมืองไทยมีข่าวร้อนแรงหลายข่าวที่ดูแล้วน่าจะเกี่ยวพันกับการคอร์รัปชั่น ซึ่งผมจะไม่ขอเอ่ยชื่อเพราะไม่ใช่ประเด็นสำคัญของบทความนี้

สิ่งที่ผมอยากจะชวนคุย คือเราจะลดปัญหาคอร์รัปชั่นในประเทศไทยได้อย่างไร

เป็นที่ยอมรับโดยทั่วกันว่าคอร์รัปชั่นเป็นปัญหาที่อยู่คู่กับสังคมไทยมานาน แต่เพราะปัญหามันใหญ่และฝังรากลึกมาก เราจึงไม่รู้ว่าจะเริ่มแก้ตรงไหน ไม่รู้ว่าจะเริ่มแก้ยังไง เห็นมีคนพยายามจะแก้กี่ครั้งก็เหมือนจะไม่เคยสำเร็จเสียทีประเทศไทยจึงเหมือนติดอยู่ในคุกที่แน่นหนาและไร้ทางออก

ออกตัวก่อนเลยว่าผมไม่มีความรู้ในหัวข้อนี้ ไม่เคยศึกษาเรื่องคอร์รัปชั่นแบบลงลึกมาก่อน ผมก็เหมือนคนไทยทั่วไปที่เบื่อการทุจริตและทำได้แค่บ่นและทำใจ

แต่ก็คิดได้ว่า เราคงไม่ต้องมุ่งหวังที่แก้ปัญหาคอร์รัปชั่นให้หมดไปจากเมืองไทย แค่เพียงเราทำให้มันดีขึ้นสัก 5%-10% ก็น่าจะช่วยให้ชีวิตของคนไทยดีขึ้นได้บ้าง ผมจึงเลือกตั้งชื่อบทความว่า เราจะ”ลด”คอร์รัปชั่นได้อย่างไร มากกว่าใช้คำว่า “แก้” หรือ “ขจัด” ปัญหาคอร์รัปชั่น

และเอาเข้าจริง ถ้าเรามองไปยังประเทศอื่นที่ไม่ได้ดีหรือด้อยไปกว่าเมืองไทย เขาก็สามารถลดปัญหาคอร์รัปชั่นได้เหมือนกัน ถ้าของเขายังดีขึ้นได้ แล้วทำไมเราจะดีขึ้นไม่ได้

พอมองแบบนี้ การที่ผมไม่รู้อะไรเลยอาจจะเป็นข้อดี เพราะผมจะได้เขียนในฐานะประชาชนคนหนึ่ง ไม่ใช่ในฐานะผู้เชี่ยวชาญที่รู้ว่าอะไรทำได้-อะไรทำไม่ได้

“Because I didn’t know it couldn’t be done, I was enabled to do it.”

— Walter Isaacson

“สารตั้งต้น” ของบทความนี้มาจากหนังสือชื่อ Corruptible: Who Gets Power and How It Changes Us (2021) ที่เขียนโดย Brian Klaas ผู้เขียนคนเดียวกับ Fluke ที่ผมยกให้เป็นหนังสือเปลี่ยนชีวิตแห่งปี 2024

หลังจากอ่าน Corruptible และหาข้อมูลเพิ่มเติมกับเอไอแล้ว ก็เหมือนผมได้ลงไปใน “รูกระต่าย” (rabbit hole) ที่ลึกลับซับซ้อน

ก็เลยตัดสินใจเขียนบทความนี้เป็นแบบซีรี่ส์ โดยยังไม่รู้ว่าจะมีกี่ตอนนะครับ

คอร์รัปชั่นในรูปแบบสูตรคณิตศาสตร์

ในปี 1988 Robert Klitgaard นักวิชาการชาวอเมริกัน ได้เขียนหนังสือชื่อ Controlling Corruption ซึ่งศึกษาว่าเราจะลดคอร์รัปชั่นในประเทศที่กำลังพัฒนาได้อย่างไร

คลิตการ์ดเขียนการทุจริตออกมาเป็นสูตรแบบนี้ครับ

C = M + D – A

C = Corruption: ระดับการทุจริตที่มีอยู่ในระบบ
M = Monopoly: ระดับของอำนาจผูกขาดที่เจ้าหน้าที่มี
D = Discretion: ปริมาณอำนาจตามดุลยพินิจที่เจ้าหน้าที่มี
A = Accountability: ระดับของกลไกความรับผิดชอบ

มาดูรายละเอียดเหตุปัจจัยแต่ละข้อกันนะครับ

Monopoly – อำนาจผูกขาด (M)

เมื่อเจ้าหน้าที่มีอำนาจผูกขาดในการควบคุมหรือตัดสินใจ และประชาชนไม่มีทางเลือกอื่นที่ดีกว่านี้ เจ้าหน้าที่ย่อมเรียกรับสินบนได้เพราะประชาชนไม่มีที่อื่นให้ไป

ยกตัวอย่างเช่น หากการออกใบอนุญาตธุรกิจทำได้แค่เพียงที่เดียว หรือมีเพียงหน่วยงานเดียวที่ควบคุมใบอนุญาตนำเข้า นั่นย่อมเป็น monopoly ทางอำนาจ

ยิ่งมี monopoly มาก ก็มีโอกาสมากขึ้นที่จะเกิดการทุจริต

Discretion – อำนาจตามดุลยพินิจ (D)

หมายถึงเสรีภาพที่เจ้าหน้าที่มีในการตัดสินใจตามดุลยพินิจของตนเอง โดยไม่มีกฎเกณฑ์หรือการกำกับดูแลที่ชัดเจน เช่นระเบียบที่คลุมเครือซึ่งต้องการการตีความ หรืออำนาจในการกำหนดบทลงโทษ ข้อยกเว้น หรือข้อยกเว้นพิเศษ

ยกตัวอย่างเช่นเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมืองที่ตัดสินใจว่าใครได้รับวีซ่า เจ้าหน้าที่จัดซื้อจัดจ้างที่พิจารณาว่าข้อเสนอใด “ดีที่สุด” หรือผู้ตรวจสอบที่ตัดสินใจว่าอะไรถือเป็นการปฏิบัติตาม

ถ้าเจ้าหน้าที่สามารถใช้ “ดุลยพินิจ” ได้ตามอำเภอใจ ก็มีโอกาสที่จะเกิดการทุจริตได้โดยง่าย

Accountability – ความรับผิดชอบ (A)

กลไกที่ตรวจสอบและจำกัดพฤติกรรมของเจ้าหน้าที่ เช่นข้อกำหนดด้านความโปร่งใส การมีหน่วยงานกำกับดูแลที่ทบทวนการตัดสินใจ การมี hotline ให้แจ้งเบาะแสการกระทำผิด และการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส

ถ้าความรับผิดชอบสูงขึ้น โอกาสจะเกิดคอร์รัปชั่นย่อมน้อยลง

C = M + D – A

พอเราเขียนคอร์รัปชั่นออกมาเป็นสูตร เราก็จะมองเห็นปัญหาได้เคลียร์ขึ้นได้ว่าเกิดจากปัจจัยอะไรบ้าง

พอเรารู้เหตุปัจจัย ถ้าอยากให้ผลมันดับ เราก็แค่ดับเหตุปัจจัยเหล่านี้ได้โดย

ทำลายการผูกขาด: สร้างการแข่งขันหรือเพิ่มทางเลือกให้ประชาชน

ลดดุลยพินิจ: กำหนดเกณฑ์ที่ชัดเจนสำหรับการตัดสินใจ

เพิ่มความรับผิดชอบ: สร้างการกำกับดูแลและความโปร่งใส

แน่นอนว่าคำถามที่เกิดตามมาก็คือ สูตรที่ดูดีในหนังสือ มันสามารถเอามาใช้ให้เกิดผลลัพธ์ในทางปฏิบัติได้จริงๆ หรือไม่ โดยเฉพาะประเทศที่ยังไม่ได้เป็นโลกที่ 1

มาดูตัวอย่างกันครับ

1. ฟิลิปปินส์

ปัญหา: ในช่วงทศวรรษ 1970–1980 มีการคอร์รัปชันอย่างแพร่หลายในหมู่เจ้าหน้าที่จัดเก็บภาษี โดยเจ้าหน้าที่มักรับสินบนเพื่อประเมินภาษีให้น้อยลง ทำให้รัฐสูญเสียรายได้จำนวนมาก

แนวทางแก้ไข:

Discretion (D): กำหนดเกณฑ์ชัดเจนสำหรับการจัดเก็บภาษีตามกิจกรรมทางเศรษฐกิจในแต่ละภูมิภาค

Accountability (A): เปิดเผยยอดการจัดเก็บภาษีของเจ้าหน้าที่ทุกคนให้ประชาชนรับทราบ

Accountability (A): จัดให้มีการหมุนเวียนเจ้าหน้าที่ไปประจำในพื้นที่อื่นๆ

ผลลัพธ์: สามารถเพิ่มรายได้จากภาษีได้อย่างมาก และลดการคอร์รัปชันลงได้อย่างเห็นผล โดยไม่ต้องปรับโครงสร้างระบบหรือเปลี่ยนบุคลากรทั้งหมด

แหล่งที่มา: Klitgaard, R. (1988). Controlling Corruption. University of California Press.

2. อินโดนีเซีย

ปัญหา: การคอร์รัปชันแพร่หลายในหน่วยงานของรัฐ และแทบไม่มีการดำเนินคดีกับเจ้าหน้าที่ระดับสูง

แนวทางแก้ไข:

Monopoly (M): จัดตั้ง KPK (Corruption Eradication Commission) ให้เป็นหน่วยงานอิสระที่มีอำนาจร่วมกับตำรวจและอัยการ

Discretion (D): กำหนดแนวทางการดำเนินคดีคอร์รัปชันให้ชัดเจน

Accountability (A): รายงานผลการทำงานสู่สาธารณะอย่างสม่ำเสมอ และรับการตรวจสอบจากภายนอก

ผลลัพธ์: สามารถดำเนินคดีกับบุคคลที่เคย “แตะต้องไม่ได้” เช่น รัฐมนตรี ผู้ว่าราชการ และสมาชิกรัฐสภา

แหล่งที่มา: Bolongaita, E. (2010). An Exception to the Rule? Why Indonesia’s Anti-Corruption Commission Succeeds Where Others Don’t.

3. ยูกันดา

ปัญหา: ในช่วงทศวรรษ 1990 มีเพียง 20% ของงบประมาณเพื่อการศึกษาเท่านั้นที่ถึงมือโรงเรียน ส่วนที่เหลือถูกยักยอกผ่านการคอร์รัปชัน

แนวทางแก้ไข:

Accountability (A): รัฐบาลเริ่มเผยแพร่ข้อมูลการโอนเงินสนับสนุนโรงเรียนในหนังสือพิมพ์ท้องถิ่น และกำหนดให้โรงเรียนต้องติดประกาศยอดเงินที่ได้รับไว้บนบอร์ดประชาสัมพันธ์

ผลลัพธ์: ภายในไม่กี่ปี โรงเรียนได้รับงบประมาณมากกว่า 90% ของที่จัดสรร

แหล่งที่มา: Reinikka, R., & Svensson, J. (2005). Fighting Corruption to Improve Schooling: Evidence from a Newspaper Campaign in Uganda.

4. แทนซาเนีย

ปัญหา: การคอร์รัปชันอย่างรุนแรงในระบบศุลกากรและการจัดเก็บภาษี ทำให้รายได้รัฐลดลงอย่างมาก

แนวทางแก้ไข:

Monopoly (M): จ้างบริษัทเอกชน (SGS) ตรวจสอบสินค้าและประเมินราคาก่อนการส่งออก

Discretion (D): ใช้ระบบอัตโนมัติในการตรวจปล่อยสินค้า ลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่

Accountability (A): กำหนดเป้าหมายผลการปฏิบัติงานและติดตามผลของเจ้าหน้าที่จัดเก็บภาษี

ผลลัพธ์: รายได้จากภาษีเพิ่มจาก 10% ของ GDP ในช่วงกลางทศวรรษ 1990 เป็น 17% ภายในปี 2007

แหล่งที่มา: Fjeldstad, O. H. (2003). Fighting Fiscal Corruption: Lessons from the Tanzania Revenue Authority.

5. ประเทศไทย

ปัญหา: ในอดีต การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทยประสบปัญหาการทุจริตอย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะในรูปแบบการต่อรองราคาโดยตรง หรือการตกลงกันใต้โต๊ะระหว่างเจ้าหน้าที่กับผู้รับเหมา

แนวทางการแก้ไข: พัฒนาระบบ e-Government Procurement (e-GP) และ e-Bidding ภายใต้การดูแลของกรมบัญชีกลางและกระทรวงการคลัง เพื่อให้กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างมีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้

ผลลัพธ์:

ลดโอกาสในการใช้ อำนาจผูกขาด (M) และ การใช้ดุลยพินิจส่วนบุคคล (D) ของเจ้าหน้าที่
เพิ่มความโปร่งใสและความรับผิดชอบ (A) ด้วยการเปิดเผยข้อมูลการประมูลแบบเรียลไทม์ให้สาธารณชนเข้าถึง
ธนาคารโลก (World Bank) และ OECD (องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา) ได้ชื่นชมระบบนี้ว่าเป็นก้าวสำคัญในการปรับปรุงความโปร่งใสและประสิทธิภาพในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของไทย

แหล่งที่มา: World Bank: Thailand Economic Monitor, April 2007

แน่นอนว่า การแก้ไขปัญหาที่กล่าวมาคงไม่ได้สมบูรณ์แบบและขจัดการทุจริตได้อย่างหมดจด แต่อย่างน้อยมันเป็นการพัฒนาไปในทางที่ดีขึ้น

เมื่อได้อ่านตัวอย่างเหล่านี้แล้ว หวังว่าคุณผู้อ่านจะรู้สึกเหมือนผมว่าเริ่มมีกำลังใจมากขึ้นนิดหน่อย

คำถามยังมีอีกมากมาย เช่นตกลงคอร์รัปชั่นมันเกิดจากระบบหรือเกิดจากคนไม่ดี ทำไมระบบถึงชอบดึงดูดคนไม่ดีให้ขึ้นมามีอำนาจ เราจะทำยังไงให้คนดีเข้าไปอยู่ในระบบมากขึ้น หรือประชาชนคนธรรมดาอย่างเราจะมีส่วนช่วยเหลืออย่างไรได้บ้าง

เรามาร่วมหาคำตอบในตอนต่อไปนะครับ

ปลายเดือนนี้ Anontawong’s Musings กำลังจะออกหนังสือเล่มใหม่ “คำถามร้อยบาท กับคำถามล้านบาท” พรีออเดอร์ในราคาพิเศษได้ที่เพจนิ้วกลมครับ